当地时间2024年3月12日，法国斯特拉斯堡，欧洲议会大厦内，欧盟成员国国旗。本文图片 视觉中国 图
【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第48篇。欧盟想要把军火工业转向“战争经济模式”，但是美国在跨大西洋关系中自相矛盾的立场和不确定性，仍将继续困扰欧洲人。
当地时间3月5日，欧盟委员会建议提振欧盟军火工业方案，目标是把欧盟军火工业转向“战争经济模式”，以应对俄乌冲突引发的危机。欧委会此言一出，欧盟的安全与防务建设问题重回各国媒体的聚光灯下。
早在2013年年底，欧洲理事会关于欧盟共同安全与防务政策的讨论就已经形成基本共识：“欧洲需要一个更为一体、可持续的、革新性和竞争力的防务科技与工业基础”是欧洲战略自主的关键。十载之后，特别是经历了新冠疫情大流行、特朗普1.0版本的“美国优先”政策，以及俄乌冲突的洗礼，欧洲对推进“战略自主”的关切已经超越了最初的安全与防务领域，上升为关乎欧盟作为一个全球行为体的战略能力的讨论。欧盟委员会在2021年提出了“开放的战略自主”的概念，迅速将战略自主的内涵从安全与防务扩大到实现能源自主、维护经济主权、保障产业链与供应链的自主与安全等其他领域。
当地时间2024年3月12日，乌克兰哈尔科夫州，俄乌边境第二道防御工事正在建设中。乌克兰总统泽连斯基表示，随着基辅弹药短缺、俄乌冲突持续，乌克兰正在加紧建设2000公里（1200英里）的防御工事。
“欧洲战略自主”已是一个过时的概念
俄乌冲突的发生与持续，将安全与防务自主能力建设推入到“欧洲战略自主”相关讨论的一个边缘地带，欧洲的智库专家们认识到囿于安全与防务领域的战略自主建设已经不合时宜了。2023年1月，智库卡内基欧洲（Carnegie Europe）以“欧洲战略自主是否结束了？”为题对欧洲十三所研究机构和智库的十六位专家进行了采访，绝大多数受访者都认为通过观察美国在援乌中的领导地位和对欧洲安全的意义，“欧洲战略自主”这个概念已经失去了讨论的必要，已沦落为一个过时的概念。
受访专家的共识是，“战略自主”的意义应当从建立一个自主、独立的欧洲安全与防务力量，转变为使欧盟与其成员国在必要时拥有必要的行动能力，以避免过度依赖其他国家。
这种观点不无道理，对欧洲而言，美国在俄乌冲突中的两年时间内确实展现了不可或缺性。冲突爆发的第一年中，美国对乌的军事援助达到443.4亿欧元，远远超出排在第2至4的英国、波兰、德国，它们的援助额分别为48.9亿、24.3亿、23.6亿欧元。根据斯德哥尔摩和平研究所的统计，2018年至2022年，乌克兰的武器进口相比2013年到2017年上涨了86.31倍，从美国进口的武器比例高达34%，远超排在第二、第三的波兰（17%）与德国（11%）。正因为这个原因，欧洲的专家们放弃了俄乌冲突是提升欧洲安全与防务自主契机的幻想，转而认为这场冲突暴露了欧洲国家在安全与防务上的信心不足与能力滞后。
当地时间2024年3月12日，波黑萨拉热窝，欧盟盟旗在部长会议大楼前飘扬。
欧盟能力与预期之间的鸿沟
随着美国大选的临近，美国在援乌中表现的绝对领导地位给欧洲安全带来的负面影响开始显现。面对可能出现的“特朗普2.0”版本，欧洲将不得不认真面对独自承担援乌的经济与军事压力的可能性，而且这并不遥远。
面对乌克兰庞大的军事需求，欧洲国家军火供应链依赖外部、国防投资不足的负面效应尽显。欧盟在2023年初曾向乌克兰许诺，将会在2023年底前向乌克兰交付100万枚弹药，但迄今为止只有大约五分之二的数量得以落实。欧盟27国的军费开支已经从2016年时占GDP的1.3%上升到2022年时的1.5%，但其中有很大一部分却是用于采购美国的武器。数据显示，欧洲的武器进口从2018年到2022年增长了65%，但其中有65%的武器源自美国，而来自法国的武器比例仅为8.6%。
造成这一局面的主要原因还是欧盟一直以来被外界所诟病的“能力与预期之间的鸿沟”。从大战略目标来看，从侧重安全与防务的“战略自主”到更为偏向经济与产业政策的“开放的战略自主”，欧盟规划了一副雄伟的战略蓝图，但是过于宏大的计划似乎正在模糊欧盟的战略重心。
从政策层面来看，欧盟对推进安全与防务政策设计了数量繁多的计划，如欧盟国防技术和工业基地、永久结构性合作机制、欧洲防务基金等等，但有限的防务资金既要支持军工国防技术研发，又要支持创新技术的工业成果转化，还要用于推进成员国之间的军事能力提升和训练，一个多维、整体式的政策设计似乎已经跟不上形势变化的需求了。
目前对欧盟而言，更为急迫地是解决过于分散的军火采购问题，这造成了大量的资源浪费。据欧盟防务署统计，2021年欧盟成员国的军火采购总花费为430亿欧元，但用于各国联合采购的比例仅为18%，远远达不到《欧洲国防工业战略》中设立的40%目标，由此造成了欧洲国家拥有数量庞大且互不兼容的武器系统的局面。因此，欧洲迫切需要在安全与防务建设中寻找到一个新的聚焦。
当地时间2024年2月8日，阿富汗喀布尔，保安人员站在欧盟大院的入口处。
转向“战争经济模式”的契机与挑战
军火工业转向“战争经济模式”会给欧盟下一阶段发展安全与防务能力提供一个契机吗？
从安全与防务能力的技术层面来看，答案是肯定的。欧盟已经通过了向乌克兰提供额外500亿欧元财政支持的计划，但欧洲国家却不具备维持大规模持续作战的能力。因此，开启“战争经济模式”不仅意味欧盟长期预算内的资金以及预算外资金要发生调整，倾向于为可能到来的持续冲突进行军事准备，还意味着欧盟要加强成员国在军事采购、武器生产上的合作，尤其是在短期与中期内提升既有武器与装备的生产能力，相应地减少一些中长期内无法实现落地或转化的国防投资。
但是，如果就战略层面而言，欧盟的安全与防务一体化能够取得的进展仍然十分有限。首先，在安全与防务领域建设问题上，现有的“可选菜单式”合作模式，虽然鼓励相同意愿的成员国加强彼此间的军事合作，但并不构成对所有成员国的义务，因此成员国的立场和态度就尤为重要。显然，尽管欧盟成员国对俄罗斯的安全威胁存有共识，但这并不意味着它们对发展欧盟安全与防务力量有着同样强烈的意愿。
比如，法国一直以来都是安全与防务自主的积极推动者，其期望建立的欧洲军火工业是完全独立自主的、产业链是全欧洲化的。因此，即便在援乌弹药不足的情况下，法国也坚持反对采购非欧盟国家的军火。但对德国而言，欧盟在安全与防务领域的自主能力建设，并不是迫切需要落实的任务，而是欧洲一体化的一个前进方向。德国支持发展欧洲的这种能力，而不是运用这种能力。波兰则一直对发展欧盟军事与安全能力保持质疑，仅同意欧盟军事能力是用来支持北约的集体防御，反对欧洲防务技术和军事工业的自主化，因为这可能导致美国公司逐渐被排除在欧洲防务市场之外。波兰将与美国的军事技术合作视为进一步加强美波关系和美欧防务关系的关键途径。而对于意大利、西班牙、希腊这些欧盟长期预算的净受益国而言，非法移民问题才是它们更为棘手的问题。在这样的情况下，能够要求它们为欧洲安全更多地贡献什么呢？
当地时间2024年2月13日，扎波罗热地区，在俄罗斯特种军事行动区域执行战斗任务的俄罗斯陆军无人机机组人员。
其次，随发展欧洲安全与防务力量而来的认知困惑，还将一直困扰欧洲人。从克林顿政府时期开始，美国就一直鼓励欧洲在军事上变得更为强大，从而为北约做出更大贡献，更多地分摊美国承担的义务，减轻美国的负担；但同时，美国却一直强调欧洲的军事发展不应当以损害美国的利益作为代价，美国与北约必须继续充当欧洲安全的保障者。美国这种略显自相矛盾的立场除了加剧了欧洲内部的分歧之外，也增加了欧洲人对美国安全承诺可信性的疑虑。
如果美国的安全承诺可信，那么自诩为“规范性力量”的欧洲有什么理由需要花费大量金钱、时间、人力去发展这样一种能够应付大规模战争的军事力量呢？欧洲军事能力的自给自足就显得画蛇添足了。但如果美国的安全承诺不再可信，美国不再对欧洲安全全力以赴，那么欧洲就发展自身安全与防务能力与美国达成的三不原则——不脱离、不重叠、不歧视（编著：即不与北约脱离关系，不与北约机构重叠，不歧视非欧盟成员国的北约欧洲成员）——就毫无道理可言，欧洲则无须继续维护美国和北约对跨大西洋安全同盟的领导。
这种微妙的心态一路伴随欧洲安全与防务力量的前进：一个缺乏美国的欧洲安全结构对欧洲人而言似乎是不可想象的，美国的承诺和参与被视为理所应当；但欧洲人却又不得不时刻神经紧绷，一边祈祷美国不要离开，一边盘算着如何设计一个没有美国的欧洲安全体系作为备选项。因此，当特朗普鼓吹俄罗斯应当进攻军事贡献不足的美国盟友时，这一备选项就显得尤为重要了。
（严骁骁，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员）
